| 陕西养老保险模式利弊谈 |
| 来源：《中国社会保障》 更新时间：2006-09-12 |
作为中国西部的一个欠发达省份，陕西省的经济和社会发展指标在全国的排位显然偏后。但是，陕西省的养老保险工作无论在管理体制、确保发放和社会化发放等方面，都走在全国的前列，受到国务院领导及劳动保障部的肯定，众多省市到陕西取经，业内人士称之为奇迹。时至今日，除直辖市外，全国仍然没有一个省份像陕西这样运作。原因何在？是陕西模式缺乏共性，无法借鉴?还是陕西模式存在弊端，没有发展前途?本文试图通过对陕西养老保险模式的特点、产生的原因的分析,论证陕西模式的优势,寻找陕西模式存在的主要问题,探索解决问题的办法。
“五子模式”的形成
就目前我国养老保险发展水平而言，陕西是真正意义上的省级统筹。从2000年下半年起，陕西养老保险管理实现了“政策全省一致、机构垂直管理、基金统收统支”，“一个体系、两级管理、三级服务”。全省做到了“六个统一”，即统一政策规定、统一缴费费率、统一统筹项目、统一待遇标准、统一调剂使用基金和统一养老保险经办机构的人、财、物、事省级垂直管理。其基本运行模式为“政府定点子、社保开单子、税务收票子、财政补空子、银行发票子”的“五子模式”。
陕西养老保险模式的主要特点是：
1、突出了省级政府的地位和责任。养老保险是地方政府管理的一项重大社会事务，涉及经济发展、社会稳定、改革深化等诸多方面。每一项政策的出台将影响全局。因此，政府的决策地位十分重要。同时，确保离退休人员基本养老金按时足额发放的首要责任在各级政府。就目前陕西养老保险运行情况看，收小支大形成的巨额资金缺口主要由中央和省级政府承担，省政府是确保基本养老金按时足额发放的第一责任人。
2、确立了社保机构作为养老保险关系和养老保险业务管理的主体地位。社保开单子，主要开向三个方面：一是开给税务部门，开的是参保单位和职工的应缴费数额，依据的是参保单位及个人的养老保险关系、参保单位的工资总额和个人的缴费基数以及法定的缴费比例;二是开给银行、邮政等养老金代发机构，开的是每个离退休人员当月应发放的基本养老金数额，依据的是按照国家政策、法规确定的养老金标准；三是开给财政，开的是下月需发放的基本养老金总额，依据的是当月发放总额和下月增减预计。通过开单子，社保机构可以为参保职工建立准确的个人账户，当职工到达法定的退休年龄时，及时准确地计算退休待遇；可以保证离退休人员按时足额领到基本养老金；可以基本掌握基金的收入，便于通盘考虑基金运作。
3、发挥了税务部门的征缴优势。税务部门有着健全的征管机构和遍布全省的征缴网络，有一支经验丰富的征缴队伍，征缴手段较多，运行比较规范。就目前陕西省的情况而言，其总体征缴率优于社保机构征缴。
4、形成了社保基金征、管、用的良性运行机制，彻底落实了养老保险基金“收支两条线”管理制度。税务征收，社保使用，财政监管，层层把关，责任明确。有效地防止了基金的截留挪用，保证了养老保险基金安全运行，为实现基金的保值增值奠定了基础。
5、通过金融机构发放养老金，是实现基本养老金社会化发放的有效形式。养老保险经办机构通过银行、邮政储汇等金融机构直接向离退休人员发放养老金，防止了企业等其他中间机构截留，保证了离退休人员按时足额领取，有利于促进社保经办机构业务运作的规范化。实行社会化发放离退休人员基本养老金，社保机构和银行之间靠数据进行信息传递，社保经办机构必须建立完善的数据库，保证数据传递及时准确。
6、养老保险经办机构实行省级垂直管理，是真正实行省级统筹的组织保证。各级养老保险经办机构的人、财、物、事由省级实行垂直管理，领导干部由上级任命，经费统一划拨，人员参照公务员管理制度统一管理，大事请示汇报，关键时刻能做到令行禁止，统一步调，重要工作任务能统一部署，保证按时完成。实行垂直管理，基层单位没有进人权，有效地防止了乱进人;便于根据工作需要组织统一培训，有利于提高经办工作人员素质。
适时抓住机遇
陕西养老保险模式产生的原因是多方面的，有内在的原因和外在的原因，有经济原因也有政治原因。
1、经济原因
陕西是一个经济欠发达的省份，地处内陆，自然条件较差，经济发展较慢，非公有制经济比重较低，加之军工企业、煤炭企业以及传统加工企业比重较大，经济效益不高。2000年人均国内生产总值仅4549元，全省人均地方财政收入318元，城镇人均收入5124元，全年社会平均工资6779元。现实的经济条件，对养老保险工作造成双重压力。
一是收入压力。由于工资增长缓慢，缴费基数偏低，1999年人均缴费基数仅为5028元。且由于企业实行减员增效、下岗、内退人数递增，足额缴费人数递减。加之企业普遍经营困难，欠费额居高不下，截至2001年底，累计欠费已达13亿元。
二是支出压力：
(1)上世纪50年代末就业高峰期参加工作的人员普遍到达退休年龄，退休人数急剧增加；
(2)企业效益不好，工资收入没保证，职工千方百计提前退休，缺乏有效的控制措施，特殊工种、病退成为提前退休的通道；
(3)试点城市、试点行业及资源枯竭破产企业的大量职工提前退休；
(4)缴费工资增长缓慢，退休人员大多沿用老办法计算待遇；
(5)企业离退休人员待遇历史欠帐较多，省际间、行业间待遇水平横向差异较大，超负担能力的提高待遇要求压力巨大。
上述原因造成的后果一是负担系数增大，1999年，全省平均负担系数为36.43%;二是替代率提高,全省平均替代率为94.33%。由于收入少,支出大,确保基本养老金按时足额发放困难重重,群体事件此起彼伏,市、县政府犯难,不堪重负的财政无力应付养老保险基金的巨额亏空。全省绝大多数地市养老保险当期无积累,个别地市的少量积累也捉襟见肘,很难长期维持。
2、政治原因
1998年，党中央国务院面对复杂多变的国际国内形势，明确提出要把确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放作为维护国家长治久安的政治任务，并加大中央财政对困难地区的转移支付力度。中央的决策引起省委省政府的高度重视――“确保”是当务之急、重中之重，省政府要承担首要责任。既然各地市财政困难，确保发放要靠省上调剂基金，加之中央财政转移支付力度较大，那么，实行统收统支的省级统筹是有条件的。中央有关会议文件上也有养老保险经办机构实行省级垂直管理的明确要求。
据此，一个由省级政府承担全省的确保责任，全省养老保险基金实行统收统支，养老保险机构实行省级垂直管理的省级统筹模式基本形成。通过税务征收强化征缴，通过统收统支杜绝跑冒滴漏，通过经办机构的垂直管理一竿子插到底，使令行禁止有了组织保证，通过社会化发放基本养老金避免企业等中间环节截留。
当然，陕西养老保险模式形成还有其他一些有利条件:一是陕西省实行统一调剂金制度较早，各级养老保险经办机构健全，养老保险统筹的政策全省基本统一;二是省政府主要领导高度重视，劳动保障部门认识明确，精心组织，有效运作，相关部门通力合作。应该说，陕西模式的形成有其独特的地域经济条件，又适逢中央“两个确保”提出的良好机遇，而陕西省又抓住了这个机遇。
当前面临问题
养老保险模式的创立，使陕西省的养老保险工作走在了全国的前列，确保了企业离退休人员基本养老金的按时足额发放，维护了一方平安，功不可没。
然而，如同世间一切事物一样，陕西养老保险模式也不是完美无缺，它在运行过程中也出现一些新的问题。
1、只由省级政府承担确保责任风险太大。鉴于我国目前的经济体制和分灶吃饭的财政体制，一旦养老保险基金缺口太大，省级财政将难以承担。到时再向市县政府转移，将为时太晚。
2、由于确保的责任未落实到市县，市县政府普遍对养老保险工作不够重视。有些市县城府不积极动员企业参保，不督促企业缴费，出现税费矛盾时保税挤费，或者不向经办机构投入经费。
3、蚕食养老保险现象增多。有的市县把养老保险作为脱贫解困的工具，将无力缴费、不符合参保条件的集体企业硬塞入统筹，将地方困难企业人员大量提前退休，强行纳入养老保险统筹支付。如宝鸡市2002上半年新增退休人员中，提前退休的占77.17%，造成养老保险支出非正常增长。
4、税务征缴造成征收费用加大，部门之间的衔接仍需进一步协调。
如何走出困境
产生这种困境的原因主要在于没有把确保基本养老金按时足额发放的责任落实到各级政府，而解决问题的根本就是要明确各级政府的确保责任，并切实加以落实。
1、各级政府要分级承担本地的确保责任并作为政治任务来完成，确保一方平安。
2、根据国家规定，各级财政预算内要有一定比例的经常性的社会保障资金，特别是养老保险资金支出。
3、各级财政要为本级养老保险经办机构提供一定比例的工作经费。
关于落实各级政府的确保责任，初步设想的具体操作思路是:以市、县为单位，以标准时间为基准，以国家规定的财政经常性社会保障预算支出为基础，按下列计算公式分摊各级政府财政责任。
Ｂ（支出）－Ａ（收入）＝Ｃ（差额）
Ｃ×Ｘ%（省级负担比例）＝Ｓ（省级负担额）
Ｃ×Ｙ%（市县负担比例）＝Ｄ（市县负担额）
其中：收、支、差分别以市、县为单位计算；省市县各级负担比例的确定，依据中央财政对本省养老保险转移支付的额度，依据各级财政按照国家规定在标准年度的经常性社会保障预算支出。
上述办法的合理性主要有以下几点：
（1）各级政府相应承担了确保责任，有利于形成共识；
（2）不会加重地方财政负担，合理的经常性社会保障预算支出足以够用；
（3）有利于调动地方政府关心社会保障事业、催缴社会保险费的积极性；
（4）有利于限制违反政策的开口子、钻空子、提前退休等行为；
（5）如果某年地方财政收入增长超快，经常性社会保障预算支出出现结余，可以专项储存，以丰补歉；
（6）省级财政的经常性社会保障预算支出连同中央财政转移支付的结余，并入全省养老保险基金专户。
需要指出的是,此办法的实施,有赖于中央财政转移支付政策的长期稳定有序。
省级统筹是社会保障体系建设的一项基础性工作。在这方面，无论是陕西省还是全国，都还处于起步阶段。这就需要业内外从理论和实践上进行积极的探索，使之真正促进我国养老保险工作的发展。
（叶利朝） |
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